策始于中唐时期，文宗太和九年（835）当时任宰相之王涯奏请榷茶，自兼榷茶使，令民间茶树全部移植于官办茶场，衽统制统销，同时将民间存茶，一律烧毁。此一法令刚一颁布，立即遭到全国人民的反对，王涯十月颁令行榷，十一月就为宦官仇士良在“甘露之变”中所杀。令孤楚继任“榷茶使”，吸取王涯的教训，即停止榷茶，恢复税制。所以，唐代实行榷茶历史不到两个月，真正厉行“榷茶制”的，是从北宋初期开始，首先在东南茶区沿长江设立八个“榨货务”（官府的卖茶站），产茶区设立十三个山场，专职茶叶收购，园户（茶农）除向官府交纳“折税茶”以抵赋税以外，余茶均全部卖给山场，严禁私买私卖。

　　到了北宋末期“榷茶制”改为“茶引制”。这时官府不直接买卖茶叶，而是由茶商先到“榷货务”交纳“茶引税”（茶叶专卖税），购买“茶引”，凭引到园户处购买定量茶叶，再送到当地官办“合同场”查验，并加封印后，茶商才能按规定数量、时间、地点出售。“茶引”分“长引”和“短引”两种，“长引”准许销往外地限期一年，“短引”则只能在本地销售，有效期为三个月。这种“茶引制”，使茶叶专卖制度更加完善、严密，一直沿用到清乾隆年间，才改“茶引制”为官商合营的“引岸制”。“引岸制”的引，为茶引，“岸”是口岸，指定的销售或易货地点。“引岸制”即为凡商人经营各类茶叶均须纳税请领茶引，并按茶引定额在划定范围内采购茶叶。卖茶也要在指定的地点（口岸）销售和易货，不准任意销往其他地区。“引岸制”的特点是根据各茶区的产量、品种和销区的销量品种，实行产销对口贸易。这样有利于对不同茶类生产、加工实行宏观调控，做到以销定产。

三、贡茶制起源与发展

所谓贡茶，即产茶地向皇室进贡专用茶。向朝庭贡奉各种乡奇特产，是封建社会早有的定俗。晋人常璩在《华阳国志巴志》中即有关于中国最早贡茶的记载，公元前11世纪，周武王伐纣、西南巴、蜀等国向武王进贡盐、铁、茶、蜜的史实。

　　到了隋代，炀帝杨广在江都（江苏扬州）得了头痛病，浙江天台山智藏和尚闻之，携天台茶专程去扬州为隋炀帝治病，得茶而治之后。炀帝大喜，遂令全国大行茶事，推动了隋代王公贵族饮茶之风大兴。

　　初唐时，各地继续以名茶作贡品，其中不乏贪图名位、阿谀奉承之人为了个人升迁而向皇上纳贡。但随着皇室饮茶范围扩大，贡茶数量远不能满足要求，于是官营督造专门从事贡茶生产的“贡茶院”，首先在浙江长兴和江苏宜兴出现。据《长兴县志》记载，顾渚贡茶院建于唐代宗大历五年（770）直至明洪武八年（1375），兴盛期长达600年，其间役工3万人，工匠千余人，制茶工场30间，烘培工场百余所，产茶万斤，专供皇室王公权贵享用。

　　唐代诗人，曾做过湖州刺史的袁高（727－786）《培贡顾渚茶》的长诗生动地描绘了当时生产贡茶庞大的规模和茶农的艰辛。诗曰“……动生千金费，日使万民贫。我来顾渚源，得与茶事亲，甿辍耕农耒，采掇实苦辛。……阴岭芽未吐，使者牒已频，心争造化功，走挺麋鹿均，选纳无昼夜，捣声昏继晨。”

　　到了宋代，饮茶风俗相当普及，“茶宴”、“斗茶”大行其道，尤其宋徽宗赵佶，爱茶至深，亲撰《大观茶论》，皇帝嗜茶，必有宦臣投其所好。因此，宋代贡茶较之唐代有过之而无不及，除保留顾渚紫笋贡茶院以外，又在福建建安（今福建建瓯县）设立规模更大的贡茶院。据宋子安写的《东溪试茶录》（1064年前后）记载“旧记建安郡官焙三十有八，自南唐岁率六县民采造，大为民间所苦……至道年（995－997年）中，始分游坑、临江、汾常、西蒙洲、西小丰、大熟六焙。录南剑，又免五县茶民，专以建安一县民力裁足之。……庆历中，取苏口、曾坑、石坑、重院属北苑焉。”

　　除此以外，宋代相继还在江西、四川、江苏、浙江设御茶园和贡院院，生产极其费工费时之“龙团凤饼”供朝庭享用，每年花去大量民脂民膏。

　　明清时期，贡茶制继续实行，贡茶产地进一步扩大，四川蒙顶甘露，杭州西湖龙井，江苏呈县洞庭碧螺春，安徽老竹铺大方都被当朝皇上饮定为“御茶”。西湖龙井村至今保存的十八棵御茶，就是乾隆皇帝游江南时（公元1753年）微服私访狮峰、至胡公庙前品尝了和尚献上香茶，十分高兴，遂将庙前18棵茶树封为御茶。然而，皇帝的欢心、换来都是百姓的苦难。杭州诗人陈章写了一首《采茶歌》充分揭露贡茶给人民带来的苦难。

　　凤凰岭上春露香，青裙女儿指不长。

　　渡涧穿云采茶去，日午归来不满筐。

　　催贡文移下官府，那管山寒芽未壮。

　　焙成粒粒比莲心，谁知侬比莲心苦。

四、“茶马互市”与“以茶治边”

以茶易马，是我国历代统治阶段长期推行的一种政策。即在西南（四川、云南）茶叶产地和靠近边境少数民族聚居区的交通要道上设立关卡，制订“茶马法”，专司以茶易马的职能。即边区少数民族用马匹换取他们日常生活必需品的茶叶，据史籍所载，北宋熙宁年间（1068－1077年），经略安抚使王韶在甘肃临洮一带与人木征作战，需要大量战马，朝廷即令在四川征集，并在四川四路设立“提兴茶马司”，负责从事茶叶收购和以茶易马工作，并在陕、甘、川多处设置“卖茶场”和“买马场”，沿边少数民族只准与官府（茶马司）从事以茶易马交易，不准私贩，严禁商贩运茶到沿边地区去卖，甚至不准将茶籽、茶苗带到边境，凡贩私茶则予处死，或充军三千里以外，“茶马司”官员失察者也要治罪。立法如此严酷，目的在于通过内地茶叶来控制边区少数民族，强化他们的统治。这就是“以茶治边”的由来。但在客观上，茶马互市也促进了我国民族经济的交流与发展。宋朝以后，除元朝因蒙古盛产马匹无此需要，而未实行“茶马互市”以外，明、清二代均在四川设立专门的“茶马司”，清朝康熙四年（1665）在云南西部增设北胜州茶马市，至康熙四十四年（1705）才予废止。